კანონი, რომელიც უცხოური ინვესტიციების მოზიდვას ემსახურება, ინვესტიციების  ნაციონალიზაციასა და კონფისკაციას ითვალისწინებს

პანდემიით გამოწვეული ეკონომიკური სირთულეების ფონზე,  გაჩერებული საინვესტიციო პროექტების გაცოცხლებასა და დამატებითი უცხოური ინვესტიციების მოზიდვას, საქართველოს ეკონომიკისთვის გადამწყვეტი მნიშვნელობა ენიჭება.  ამ ვითარებაში, გვსურს, საზოგადოების ყურადღება მივაპყროთ შესაბამისი საკანონმდებლო ჩარჩოს ფუნდამენტურ ხარვეზზე, რომელიც  საქართველოში  არასასურველ საინვესტიციო გარემოს ქმნის და საინვესტიციო პროექტებს ფინანსური ინსტიტუტებისთვის არამიმზიდველს (non-bankable) ხდის. პარადოქსია, რომ კანონი, რომელიც პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების მოზიდვასა და ხელშეწყობას ემსახურება, სახელმწიფოს მიერ ინვესტორთა ქონების ნაციონალიზაციასა და კონფისკაციას ითვალისწინებს. საკანონმდებლო ცვლილებები, რომლებიც ინვესტიციების ნაციონალიზაციას ითვალისწინებს, 2013 წლის ნოემბრიდან მოქმედებს და თანაბრად ვრცელდება ადგილობრივ ინვესტორებზე.  ეს ყველაფერი  მით უფრო ირონიულად  ჟღერს მაშინ, როდესაც საქართველოს კონსტიტუციით ცალსახად არის აღიარებული და გარანტირებული საკუთრების უფლება და  ამავე კონსტიტუციით, ნაციონალიზაცია არ დაიშვება.

ყველაზე გავრცელებული განმარტებით, „ნაციონალიზაცია“ არის კერძო საკუთრების სახელმწიფო საკუთრებად გარდაქმნის პროცესი, ამგვარი კერძო საკუთრების სახელმწიფო საკუთრებაში მოქცევის გზით, ხოლო „კონფისკაცია“ არის  სახელმწიფოს სასარგებლოდ კერძო საკუთრების (ქონების) უსასყიდლო ჩამორთმევა.  სიმარტივისთვის, წინამდებარე მიმოხილვაში, „ნაციონალიზაციისა“ და „კონფისკაციის“ აღსანიშნავად ერთ ტერმინს – „ნაციონალიზაციას“ გამოვიყენებთ.

ნაციონალიზაციის ნორმა სახელმწიფო ქონების კანონში

საქმე ეხება საქართველოს კანონს „სახელმწიფო ქონების შესახებ“, რომელიც მიღებულია 2010 წლის 21 ივლისს  („სახელმწიფო ქონების კანონი“). „სახელმწიფო ქონების კანონი“ არის ძირითადი საკანონმდებლო აქტი, რომლის საფუძველზე ხორციელდება სახელმწიფო ქონების პრივატიზება და ასევე, სახელმწიფო ქონების სარგებლობის უფლებით (იჯარა, აღნაგობა, უზუფრუქტი და ა.შ.) გადაცემა კერძო სუბიექტებზე. პრივატიზების  გავრცელებული ფორმაა სახელმწიფო ქონების გასხვისება მისი ღირებულების გადახდის სანაცვლოდ, რომლის დროსაც ნასყიდობის ხელშეკრულების საფუძველზე, შემძენი სახელმწიფოს (როგორც მესაკუთრესა და გამყიდველს) უხდის პრივატიზებული ქონების საფასურს და სანაცვლოდ, მოიპოვებს ქონებაზე საკუთრების უფლებას ქონების შემძენი შესაძლოა შეირჩეს აუქციონის, კონკურსის, კონკურენტული შერჩევის გზით ან სხვაგვარად.

პრივატიზების ასევე ფართოდ გავრცელებული ფორმაა,  სახელმწიფო ქონების გასხვისება  არა მარტო ნასყიდობის საფასურის გადახდის, არამედ გარკვეული საპრივატიზაციო ვალდებულებების შესრულების სანაცვლოდ.  ამგვარი საპრივატიზაციო ვალდებულებები ხშირად ითვალისწინებს სხვადასხვა კომერციული ობიექტების მშენებლობას, განვითარებასა და ოპერირებას, რომელიც მოიცავს ეკონომიკის ისეთ სხვადასხვა დარგებს, როგორებიცაა სასტუმროები, უძრავი ქონება, ჯანდაცვა, განახლებადი ენერგია, ინფრასტრუქტურა (პორტები), სოფლის მეურნეობა და ა.შ.  ამგვარი საინვესტიციო პროექტების განხორციელდება ხშირად დაკავშირებულია მრავალმილიონიან ინვესტიციებთან და მასში ჩართულია მრავალი მხარე (ინვესტორები, საფინანსო ინსტიტუტები, კონტრაქტორები, ოპერატორები და ა.შ.).  პრივატიზების გარიგებები, რომლებიც ითვალისწინებს საპრივატიზაციო ვალდებულებების შესრულებას, ხორციელდება სახელმწიფოსა და ინვესტორს შორის კომპლექსური საპრივატიზაციო და საინვესტიციო ხელშეკრულების საფუძველზე, , რომლის საშუალებით ინვესტორს საკუთრებაში (ან სარგებლობაში) გადაეცემა ქონება, ხოლო ინვესტორი კისრულობს ვალდებულებას, შეასრულოს საპრივატიზაციო ვალდებულებები („პრივატიზების  ხელშეკრულება“). თითქმის ყველა მნიშვნელოვანი საინვესტიციო პროექტი საქართველოში, რომელიც უკავშირდება სახელმწიფო ქონების საკუთრებაში ან სარგებლობაში გადაცემას, ხორციელდება „პრივატიზების ხელშეკრულების“ საფუძველზე. „პრივატიზების ხელშეკრულება“ ხშირად ითვალისწინებს ინვესტორის ვალდებულებების დამატებითი უზრუნველყოფის სხვადასხვა საშუალებას (საბანკო გარანტია, შესრულების დეპოზიტი, პირგასამტეხლო და ა.შ.)

„სახელმწიფო ქონების კანონის“ ახალი დებულებები, რომლებიც წარმოდგენილი იყო 2013 წლის ნოემბერში, ადგენს „პრივატიზების ხელშეკრულების“ შეწყვეტის შედეგებს, რაც ქმნის ინვესტიციების „ნაციონალიზაციის“  საფუძველს. კერძოდ, „სახელმწიფო ქონების კანონის“ მე-20 მუხლის მე-6 პუნქტის თანახმად, ინვესტორის მიერ ვალდებულების დარღვევის შემთხვევაში, სახელმწიფოს უფლება აქვს, ცალმხრივად მოშალოს ხელშეკრულება და გავიდეს ხელშეკრულებიდან. აღნიშნული საფუძვლით „პრივატიზების ხელშეკრულების“ მოშლის/შეწყვეტის შემთხვევაში, სახელმწიფოს უკან უბრუნდება პრივატიზაციის შედეგად გასხვისებული ქონება, ხოლო ინვესტორს არ აუნაზღაურდება გადახდილი თანხა და გაწეული ხარჯები. სხვაგვარად რომ ვთქვათ, საპრივატიზაციო ვალდებულების დარღვევის შემთხვევაში, ინვესტორი კარგავს ყველაფერს და იგი უნდა გაეცალოს სცენას ცარიელ ჯიბეში ჩაყოფილი ხელებით, ხოლო სახელმწიფოს რჩება ყველაფერი მიუხედავად იმისა, თუ რა ოდენობისა და მასშტაბის არის განხორციელებული ინვესტიციები.

„სახელმწიფო ქონების კანონის“ ზემოაღნიშნული დებულებები ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციით გარანტირებულ საკუთრების უფლებას, კერძო (სამოქალაქო) სამართლის ფუნდამენტურ პრინციპებს და წარმოადგენს უცხოური ინვესტიციების „ნაციონალიზაციის“ საფუძველს (შემდგომში „ნაციონალიზაციის ნორმა“).¹ 

რესტიტუციის პრინციპი

„პრივატიზების ხელშეკრულება“, თავისი ბუნებით, წარმოადგენს სამოქალაქო-სამართლებრივ გარიგებას –  ქონების ნასყიდობის ხელშეკრულებას, რომლის თანახმადაც ქონების საკუთრებაში გადაცემის სანაცვლოდ, შემძენმა უნდა განახორციელოს გარკვეული ვალდებულებები. საქართველოს სამოქალაქო კოდექსით (შემდგომში „სსკ“) განმტკიცებული ფუნდამენტური პრინციპის თანახმად, სახელმწიფო სამოქალაქო-სამართლებრივ ურთიერთობებში მონაწილეობს, როგორც კერძო სამართლებრივი სუბიექტი,² ხოლო სამოქალაქო-სამართლებრივი ურთიერთობის მონაწილეები სარგებლობენ თანასწორი უფლებებით.³  ნასყიდობის ხელშეკრულების შეწყვეტის შემთხვევაში, მოქმედებს საყოველთაოდ აღიარებული ფუნდამენტური პრინციპი, ორმხრივი რესტიტუციის უფლება,⁴ როდესაც თუ გამყიდველი (სახელმწიფო) უარს იტყვის ხელშეკრულებაზე იმის გამო, რომ მყიდველმა (ინვესტორმა) არ შეასრულა თავისი ვალდებულება (საპრივატიზაციო ვალდებულებები) და ამ მოტივით გავა ხელშეკრულებიდან, ყოველმა მხარემ ერთმანეთს უნდა დაუბრუნოს ყველაფერი რაც მათ მიიღეს ხელშეკრულების საფუძველზე. აღნიშნული ნორმა იმპერატიულია და კანონი პირდაპირ ადგენს, რომ ამ პრინციპის საწინააღმდეგო შეთანხმება ბათილია  (შემდგომში „რესტიტუცია“).⁵ იგივე პრინციპი მოქმედებს იმ შემთხვევაში, თუ ერთი მხარე გავა ხელშეკრულებიდან იმის გამო, რომ მეორე მხარემ არ შეასრულა თავისი ვალდებულება,⁶ რა შემთხვევაშიც ვალდებულების დამრღვევი მხარისაგან შეიძლება მოითხოვოს ზიანის ანაზღაურება და შეთანხმებული პირგასამტეხლოს გადახდა (ჯარიმა, საბანკო გარანტია, პირგასამტეხლო, უზრუნველყოფის დეპოზიტი და ა.შ.).⁷

იმ შემთხვევაში, თუ მხედველობაში არ იქნება მიღებული „ნაციონალიზაციის ნორმა“ და გამოვიყენებთ ზემოაღნიშნული პრინციპები, სამოქალაქო კოდექსის საფუძველზე, საპრივატიზაციო ვალდებულების დარღვევასა და „პრივატიზების ხელშეკრულების“ ცალმხრივად შეწყვეტას ექნება შემდეგი სამართლებრივი შედეგები:

I.  სახელმწიფოს უფლება აქვს ინვესტორს მოსთხოვოს:

ა) გადაცემული/გასხვისებული ქონების უკან დაბრუნება;

ბ) გადახდა შეთანხმებული ვალდებულების უზრუნველყოფის საშუალებების საფუძველზე (საბანკო გარანტია, უზრუნველყოფის დეპოზიტი, პირგასამტეხლო და ა.შ.);

გ) ანაზღაურება იმ პირდაპირი თუ არაპირდაპირი ზიანისა, რომელიც სახელმწიფოს მიადგა ინვესტორის მიერ ხელშეკრულების დარღვევის გამო, მათ შორის მიუღებელი შემოსავალი.

II. ინვესტორს უფლება აქვს სახელმწიფოს უკან მოთხოვოს ყველაფერი, რაც სახელმწიფომ მიიღო „პრივატიზების ხელშეკრულების“ შედეგად. ინვესტორის აღნიშნული მოთხოვნიდან შესაძლოა გამოიქვითოს სახელმწიფოს შემხვედრი მოთხოვნები, რომლებიც მითითებულია ზევით I აბზაცის ა), ბ) და გ) პუნქტებში.

„ნაციონალიზაციის ნორმით“  უგულებელყოფილია „რესტიტუციის“ პრინციპი და იგი ითვალისწინებს განხორციელებული ინვესტიციების „ნაციონალიზაციას“. „ნაციონალიზაციის ნორმის“ შესაბამისად,  ინვესტორის მიერ საპრივატიზაციო ვალდებულებების შეუსრულებლობის გამო „საპრივატიზაციო ხელშეკრულების“ შეწყვეტის შემთხვევაში, ინვესტორს არ გააჩნია არავითარი მოთხოვნა სახელმწიფოს მიმართ, ხოლო სახელმწიფოს, ზევით I აბზაცის ა), ბ) და გ) პუნქტებში მითითებულ მოთხოვნებთან ერთად, ასევე, გააჩნია უფლება მოითხოვოს და დაესაკუთროს ინვესტიციებს სრულად, ინვესტორისთვის რაიმე კომპენსაციის გადახდის გარეშე.

ჰიპოთეტური მაგალითი

თვალსაჩინოებისათვის, მოვიყვანთ ჰიპოთეტურ მაგალითს, რომელიც მსგავსია საქართველოში განხორციელებული და მიმდინარე მრავალი საპრივატიზაციო-საინვესტიციო პროექტისა.

სახელმწიფომ და ინვესტორმა ხელი მოაწერეს „პრივატიზების ხელშეკრულებას“ შემდეგი პირობებით:

• სახელმწიფომ ინვესტორს საკუთრებაში გადასცა მიწის ნაკვეთი შემდეგი ვალდებულებების სანაცვლოდ:

(i) ნასყიდობის საფასურის 1 მილიონი აშშ დოლარის დაუყოვნებლივ გადახდა, რომელიც წარმოადგენს საბაზრო ღირებულებაზე დაბალ ფასს (საბაზრო ფასია 3 მილლიონი აშშ დოლარი);

(ii) საპრივატიზაციო ვალდებულებების შესრულება: 3 წლის განმავლობაში 150 ნომრიანი სასტუმროს მშენებლობა, რისთვისაც უნდა განხორციელდეს 30 მილიონი აშშ დოლარის ინვესტირება.

• ინვესტორმა გადაიხადა ნასყიდობის საფასური 1 მილიონი აშშ დოლარი, დაიწყო პროექტის განხორციელება და 2 წლის განმავლობაში, შეასრულა საპრივატიზაციო ვალდებულებების დაახლოებით 80% (სასტუმროს შენობა აშენებულია), რისთვისაც ინვესტირებული იქნა 25 მილიონი აშშ დოლარი. ფინანსური სირთულეების გამო, ინვესტორმა დათქმულ ვადებში ვერ შეძლო პროექტის დასრულება (სასტუმროს გარემონტება და ოპერირების დაწყება), რის გამოც მან დაარღვია საპრივატიზაციო ვალდებულებები.
• „პრივატიზების ხელშეკრულება“ ითვალისწინებს ინვესტორის საპრივატიზაციო ვალდებულებების შესრულების დამატებითი უზრუნველყოფის შემდეგ საშუალებებს:

(i) საბანკო გარანტია საპრივატიზაციო ვალდებულებების 10%-ის ოდენობით, ე.ი. 3 მილიონი აშშ დოლარი;

(ii) პირგასამტეხლოს, რომელიც გამოითვლება ყოველდღიურად ვალდებულების შეუსრულებლობის ვადის საფუძველზე.

• სახელმწიფომ მოითხოვა „პრივატიზების ხელშეკრულების“ ცალმხრივად შეწყვეტა.

იმ შემთხვევაში, თუ არ იქნება მხედველობაში მიღებული „ნაციონალიზაციის ნორმა“ და  გამოყენებული იქნება სამოქალაქო კოდექსით დადგენილი პრინციპები, „პრივატიზების ხელშეკრულების“  შეწყვეტას ექნება შემდეგი სამართლებრივი შედეგები:

სახელმწიფოს უფლება ექნება, ინვესტორისგან მოითხოვოს შემდეგი:

(i) მიწის ნაკვეთის უკან სახელმწიფო საკუთრებაში დაბრუნება, რაც გამოიწვევს ამ მიწის ნაკვეთზე აშენებული, დაუმთავრებელი სასტუმროს შენობის (ღირებულებით 25 მილიონი აშშ დოლარი) სახელმწიფო საკუთრებაში გადასვლას.

(ii) საბანკო გარანტიის საფუძველზე 3 მილიონი აშშ დოლარის გადახდა;

(iii) დარიცხული პირგასამტეხლოს, 500,000 აშშ დოლარის გადახდა;

(iv) ზიანის ანაზღაურებას, თუკი სახელმწიფო დაასაბუთებს, რომ მას ხელშეკრულების შეუსრულებლობით მიადგა ზიანი. ჰიპოთეტურად ჩავთვალოთ, რომ სახელმწიფოს პირდაპირი ზიანი, მათ შორის მიუღებელი შემოსავალი, არის მიწის საბაზრო ღირებულება, 3 მილიონი  აშშ დოლარი, რომელსაც იგი მიიღებდა იმ შემთხვევაში, თუ მიწას აუქციონის წესით გაასხვისებდა.

ზემოაღნიშნულის საფუძველზე, სამოქალაქო კოდექსის შესაბამისად, სახელმწიფოს შეუძლია, ინვესტორისაგან მოითხოვოს საკუთრების უფლების დაბრუნება მიწაზე და 6,500,000 აშშ დოლარის გადახდა (3 მილიონი აშშ დოლარი საბანკო გარანტია, 0,5 მილიონი აშშ დოლარი პირგასამტეხლო და 3 მილიონი  აშშ დოლარი -ზიანი).

ინვესტორს შეუძლია სახელმწიფოსაგან მოითხოვოს:

ა) გადახდილი მიწის ნასყიდობის საფასურის, 1 მილიონი აშშ დოლარის, უკან დაბრუნება.

ბ) სახელმწიფოს საკუთრებაში გადასული დაუმთავრებელი სასტუმროს შენობის ღირებულების/განხორციელებული ინვესტიციების 25 მილიონი  აშშ დოლარის ანაზღაურება (ამ თანხას შესაძლოა გამოაკლდეს სახელმწიფოს შემხვედრი მოთხოვნა, რომელიც აღწერილია ზემოთ (i)- (iv) პუნქტებში).

იმ შემთხვევაში, თუ ზემოაღნიშნულ მაგალითთან მიმართებით გამოვიყენებთ „ნაციონალიზაციის ნორმას, მაშინ ინვესტორს არ ექნება რაიმე მოთხოვნა სახელმწიფოს მიმართ, ხოლო სახელმწიფოს, ზემოთ (i)- (iv) პუნქტებში აღწერილი მოთხოვნებთან ერთად, დამატებით, შეეძლება მოითხოვოს განხორციელებული ინვესტიციები სრულად, დაუმთავრებელი სასტუმროს შენობაზე საკუთრების უფლების ჩათვლით, რაიმე კომპენსაციის გადახდის გარეშე.  შედეგად, სახელმწიფოს შეუძლია მოითხოვოს და მიიღოს:

(i) საკუთრების უფლება მიწის ნაკვეთზე, გადახდილი ნასყიდობის საფასურის დაბრუნების გარეშე (ე.ი. სახელმწიფო დამატებით დაესაკუთრება 1 მილიონ აშშ დოლარს);

(ii) 6,5 მილიონი აშშ დოლარი, რომელიც აღწერილია ზემოთ (i) – (iii) პუნქტებში);

(iii) დაუმთავრებელი სასტუმროს შენობა ღირებულებით 25 აშშ დოლარი.

თუ შევაჯამებთ ზემოაღნიშნულ მაგალითს, ვნახავთ, რომ „ნაციონალიზაციის ნორმის“ საფუძველზე „პრივატიზების ხელშეკრულების“ შეწყვეტის შემთხვევაში, სახელმწიფო მოითხოვს და მიიღებს საერთო ჯამში 32,5 მილიონ აშშ დოლარს, ხოლო ინვესტორს მოუწევს ცარიელმა დატოვოს გარიგება და ქვეყანა.

ჩვენი გამოცდილებით, სამწუხაროდ, სახელმწიფო ძალზედ აქტიურად იყენებს „ნაციონალიზაციის ნორმას“ და ინვესტორთან მოლაპარაკებისას, დაჟინებით ითხოვს „პრივატიზების ხელშეკრულებაში“ „ნაციონალიზაციის ნორმის“ მსგავსი სახელშეკრულებო პირობის ინტეგრირებას. სახელმწიფოს ამგვარი მიდგომა ინვესტორებს დამატებითი რისკის ქვეშ აყენებს, ვინაიდან, იმ შემთხვევაში, თუ მომავალში საქართველოს პარლამენტი გააუქმებს „ნაციონალიზაციის ნორმას“ (რომლის იმედიც ჩვენ გვაქვს), „ნაციონალური ნორმის“ მსგავის სახელშეკრულებო პირობა დარჩება „პრივატიზების ხელშეკრულებაში“, რაც ინვესტორს დამატებით სირთულეებს შეუქმნის.⁸  ამასთანავე, ჩვენი ინფორმაციითა და გამოცდილებით, „პრივატიზების ხელშეკრულებებთან“ დაკავშირებულ სასამართლო დავებში სახელმწიფო აქტიურად იყენებს „ნაციონალიზაციის ნორმას“ და ითხოვს ინვესტიციების „ნაციონალიზაციას“.

„ნაციონალიზაციის ნორმა“, სახელმწიფო ქონების კანონში ცვლილების სახით, მიღებული იყო 2013 წელს და ჩემ პირად გამოცდილებაზე დაყრდნობით, ამ ცვლილების მიღების საინტერესო ვერსია გამიჩნდა. საქართველოს პარლამენტის მიერ „ნაციონალიზაციის ნორმის“ დამტკიცებამდე, ინვესტორებთან მოლაპარაკებებისას სახელმწიფო ყოველთვის დაჟინებით ცდილობდა „პრივატიზების ხელშეკრულებაში“ ყოფილიყო „ნაციონალიზაციის ნორმის“ მსგავსი სახელშეკრულებო პირობა. .  სახელმწიფოს ამგვარი მოთხოვნა ინვესტორთა სამართლიან და ძლიერ წინააღმედგობას აწყდებოდა და ეს საკითხი ხშირად იყო  რთული მოლაპარაკებებისა და დისკუსიების საგანი.   ვფიქრობ, ერთ დღეს სახელმწიფო დაიღალა ამგვარი წინააღმდეგობებისგან და მოძებნა „მარტივი“ გამოსავალი-  „ნაციონალიზაციის ნორმა“ წარმოადგინა სახელმწიფო ქონების კანონში.

ტერმინი „ნაციონალიზაციის“ ანტონიმი არის ტერმინი „პრივატიზაცია“. შესაბამისად, ირონიაა, რომ კანონმდებლობა, რომელიც ემსახურება ინვესტიციების მოზიდვასა და ხელშეწყობას, ინვესტიციების „ნაციონალიზაციის“ გზით მიდის. იმედი მაქვს, რომ მოიძებნება გზები ამ სამწუხარო რეალობის გამოსწორებისთვის, რისთვისაც  აუცილებელია პროფესიული-ბიზნეს ორგანიზაციების აქტიური ჩართულობა.

——-

1. “ნაციონალიზაციის ნორმა“ ასევე აწესებს იპოთეკის შეწყვეტის განსხვავებულ წესს, რაც საპრივატიზაციო-საინვესტიციო პროექტებს საფინანსო ინსტიტუტებისათვის ნაკლებად მიმზიდველს ხდის. აღნიშნული თემა არ წარმოადგენს ამ მიმოხილვის საგანს
2. სსკ 24 მუხლის მე-4 ნაწილი
3. სსკ 1-ლი მუხლი
4. სსკ 508-ე მუხლი
5. სსკ-ის 508-ე მუხლი
6. სსკ 352-ე მუხლი
7. სსკ მუხლები: 394; 407, 417
8. აღნიშნული პრობლემა შესაძლოა მოგვარდეს სსკ-ის 508-ე მუხლზე დაყრდნობით, რომლის მიხედვით „რესტიტუციის“ საწინააღმდეგო შეთანხმება ბათილია.

ეს დოკუმენტი მომზადებულია მხოლოდ ზოგადი საინფორმაციო მიზნებისათვის და ის არ უნდა იქნას გამოყენებული, როგორც სამართლებრივი ან სხვაგვარი პროფესიული რჩევა. 

თუ გჭირდებათ დეტალური რჩევები ან გაქვთ რაიმე შეკითხვა  ამ დოკუმენტში განხილულ საკითხებთან დაკავშირებით, გთხოვთ, დაგვიკავშირდეთ.